陳暉：完善國(guó)門生物安全立法刻不容緩

陳暉 上海市法學(xué)會(huì)海關(guān)法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng) 上海海關(guān)學(xué)院副校長(zhǎng) 教授 哲學(xué)博士 法學(xué)博士后

2月14日習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議并發(fā)表重要講話，他強(qiáng)調(diào)要從保護(hù)人民健康、保障國(guó)家安全、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度，把生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力。要盡快推動(dòng)出臺(tái)生物安全法，加快構(gòu)建國(guó)家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系。

生物安全事關(guān)國(guó)家核心利益，是國(guó)家安全的重要內(nèi)容。我國(guó)作為當(dāng)今世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一貨物貿(mào)易大國(guó)，面臨國(guó)際上多種生物威脅，重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情、食源性疾病、動(dòng)物疫病增加、外來物種入侵、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，嚴(yán)重危害人民健康和國(guó)家安全。面對(duì)新冠肺炎疫情，充分發(fā)揮海關(guān)職能和國(guó)門屏障作用，將國(guó)門生物安全納入國(guó)家生物安全的法律體系，完善立法，迫在眉睫。

一、生物安全和國(guó)門生物安全

生物安全問題最早起因于20世紀(jì)70年代美國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因生物安全性問題的考慮。隨著生物技術(shù)的飛速發(fā)展及其在農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用所帶來的安全隱患的日益增大，生物安全的概念也不斷拓展。廣義的生物安全指的是一切與生物因素相關(guān)的安全問題，從生物多樣性的保護(hù)、瀕危物種、外來物種入侵到生物技術(shù)安全、農(nóng)業(yè)生物安全、環(huán)境安全與人類健康等等都被包括在內(nèi)。而狹義的生物安全一般指的僅僅是生物技術(shù)及轉(zhuǎn)基因生物安全問題。

2019年10月21日下午，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議第一次全體會(huì)議聽取了全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員高虎城所作的關(guān)于提請(qǐng)審議《中華人民共和國(guó)生物安全法（草案）》議案的說明。10月25日下午，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議舉行分組會(huì)議，審議生物安全法草案。草案規(guī)范、調(diào)整的范圍分為八大類：一是防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情；二是研究、開發(fā)、應(yīng)用生物技術(shù)；三是保障實(shí)驗(yàn)室生物安全；四是保障我國(guó)生物資源和人類遺傳資源的安全；五是防范外來物種入侵與保護(hù)生物多樣性；六是應(yīng)對(duì)微生物耐藥；七是防范生物恐怖襲擊；八是防御生物武器威脅。

國(guó)門生物安全是國(guó)家安全的重要組成部分，是指一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）處于一種沒有因管制性生物通過出入境口岸進(jìn)出國(guó)境而產(chǎn)生危險(xiǎn)的狀態(tài)。具體而言，國(guó)門生物安全是指通過綜合性的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，使一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）沒有因管制性生物通過出入境口岸進(jìn)出國(guó)境而對(duì)本國(guó)的生物、人體生命健康、生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)環(huán)境、物種資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等產(chǎn)生危險(xiǎn)的客觀狀態(tài)。國(guó)門生物安全涉及農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)安全、人身安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全（包括國(guó)際貿(mào)易）以及社會(huì)安全等。

國(guó)門一般是指國(guó)際口岸，不是指國(guó)境或邊境。由于國(guó)境或邊境線一般都比較長(zhǎng)，對(duì)人類活動(dòng)的管理通常是在出入境口岸進(jìn)行。海關(guān)是國(guó)家進(jìn)出境監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)，履行著監(jiān)管、征稅、查私、統(tǒng)計(jì)的職能。隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，檢驗(yàn)檢疫職能和隊(duì)伍劃入海關(guān)，海關(guān)承擔(dān)了國(guó)門生物安全的重要任務(wù)。目前海關(guān)法律體系涵蓋了我國(guó)現(xiàn)行《海關(guān)法》《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》《食品安全法》等5部主要法律及近30部行政法規(guī)和200多部行政規(guī)章，以及世界貿(mào)易組織、世界海關(guān)組織、世界衛(wèi)生組織等制定的相關(guān)國(guó)際法。海關(guān)法律已經(jīng)成為圍繞口岸通關(guān)核心環(huán)節(jié)展開，涵蓋國(guó)際貿(mào)易、傳染病控制、動(dòng)植物檢疫、食品安全、商品質(zhì)量，國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法互融、海關(guān)行政法和其他部門法交叉、綜合性的涉外法律體系，國(guó)門生物安全是其中十分重要的內(nèi)容。

二、國(guó)門生物安全立法的基本理念

1. 尊重和保護(hù)生命健康權(quán)

國(guó)門生物安全立法的主要目標(biāo)是保護(hù)人類的身體健康，尊重和保護(hù)生命健康權(quán)。1946 年通過的《世界衛(wèi)生組織憲章》承認(rèn)健康為基本人權(quán)，明確指出：“健康是身體、精神與社會(huì)的全部美滿狀態(tài)，不僅是沒有疾病或者身體不虛弱。健康權(quán)是為人人享有的基本權(quán)利之一，不因種族、宗教、政治、信仰、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)條件而有區(qū)別。”《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》第12條規(guī)定健康權(quán)是“享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)”，國(guó)家具體義務(wù)包括：“1.低死胎率和嬰兒死亡率，使兒童得到健康的發(fā)育；2.改善環(huán)境衛(wèi)生和工業(yè)衛(wèi)生的各個(gè)方面；3.預(yù)防、治療和控制傳染病、風(fēng)土病、職業(yè)病以及其他的疾?。?.創(chuàng)造保證人人在患病時(shí)能得到醫(yī)療照顧的條件。”我國(guó)《傳染病防治法》第1條規(guī)定：“為了預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生，制定本法”，把保護(hù)生命健康放在首要位置。《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》第1條規(guī)定：“為了防止傳染病由國(guó)外傳入或者由國(guó)內(nèi)傳出，實(shí)施國(guó)境衛(wèi)生檢疫，保護(hù)人體健康，制定本法。”

2. 維護(hù)國(guó)家主權(quán)

聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》確立了生物多樣性資源的國(guó)家主權(quán)原則。該公約第3條“原則”規(guī)定：“依照聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法原則，各國(guó)具有按照其環(huán)境政策開發(fā)其資源的主權(quán)權(quán)利，同時(shí)亦負(fù)有責(zé)任，確保在它管轄或控制范圍內(nèi)的活動(dòng)，不致對(duì)其他國(guó)家的環(huán)境或國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境造成損害。”第15條“遺傳資源的取得”規(guī)定：“確認(rèn)各國(guó)對(duì)其自然資源擁有的主權(quán)權(quán)利，因而可否取得遺傳資源的決定權(quán)屬于國(guó)家政府，并依照國(guó)家法律行使。”

為了保護(hù)人民生命健康，控制傳染病的傳播，國(guó)家可以采取緊急特別措施，這是國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)。我國(guó)《傳染病防治法》第43條規(guī)定，甲類、乙類傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定，可以宣布本行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū)；國(guó)務(wù)院可以決定并宣布跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)。縣級(jí)以上地方人民政府可以在疫區(qū)內(nèi)采取本法第42條規(guī)定的緊急措施，并可以對(duì)出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具實(shí)施衛(wèi)生檢疫。第45條還規(guī)定，各級(jí)人民政府對(duì)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的規(guī)定等?！秶?guó)境衛(wèi)生檢疫法》第2條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)國(guó)際通航的港口、機(jī)場(chǎng)以及陸地邊境和國(guó)界江河的口岸，設(shè)立國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)，依照本法規(guī)定實(shí)施傳染病檢疫、監(jiān)測(cè)和衛(wèi)生監(jiān)督。第6條規(guī)定，在國(guó)外或者國(guó)內(nèi)有檢疫傳染病大流行的時(shí)候，國(guó)務(wù)院可以下令封鎖有關(guān)的國(guó)境或者采取其他緊急措施。

3. 平衡貿(mào)易安全和便利

面對(duì)傳染病的傳播、動(dòng)物疫情，在控制疫情的同時(shí)，不影響交通、貿(mào)易的正常開展，平衡安全和便利是國(guó)門生物安全的基本原則。《國(guó)際衛(wèi)生條例》（2005）強(qiáng)調(diào)其目的和范圍是“以針對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式，預(yù)防、抵御和控制疾病的國(guó)際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施”。《國(guó)際衛(wèi)生條例》（2005）增加規(guī)定了“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，根據(jù)該條例的規(guī)定，世界衛(wèi)生組織總干事應(yīng)根據(jù)第49條規(guī)定的程序發(fā)布臨時(shí)建議。2020年1月31日，世界衛(wèi)生組織宣布新冠肺炎疫情被列為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，總干事譚德塞還宣布了臨時(shí)建議措施，“對(duì)所有國(guó)家的建議”中，“不建議實(shí)施任何旅行和貿(mào)易限制”，“對(duì)國(guó)際社會(huì)的建議”中，特別強(qiáng)調(diào)“根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第43條規(guī)定，采取明顯干擾國(guó)際交通的額外衛(wèi)生措施（指拒絕國(guó)際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤入境或出境24小時(shí)以上）的締約國(guó)有義務(wù)在采取措施后48小時(shí)內(nèi)向世衛(wèi)組織報(bào)告相關(guān)公共衛(wèi)生依據(jù)和理由。世衛(wèi)組織將審查這些理由，并可能要求有關(guān)國(guó)家重新考慮其措施”。這充分體現(xiàn)了《國(guó)際衛(wèi)生條例》是在保證國(guó)際貿(mào)易和人員正常交往基礎(chǔ)上，預(yù)防、抵御和控制疾病的國(guó)際傳播。

4. 尊重人的尊嚴(yán)和基本自由

尊重和保護(hù)傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人的人格尊嚴(yán)和基本自由，不歧視和侮辱傳染病病人，包括本國(guó)和別國(guó)公民，是國(guó)門生物安全立法的基本原則?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》第3條“原則”特別強(qiáng)調(diào)“本條例的執(zhí)行應(yīng)特別尊重人的尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”。在1月31日臨時(shí)措施“對(duì)所有國(guó)家的建議”中，專門強(qiáng)調(diào)“各國(guó)必須按照《國(guó)際衛(wèi)生條例》的要求向世衛(wèi)組織通報(bào)所采取的任何旅行措施。根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第3條中的原則，請(qǐng)各國(guó)不要采取可能助長(zhǎng)侮辱或歧視的行動(dòng)。”我國(guó)《傳染病防治法》第16條規(guī)定：“國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)關(guān)心、幫助傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，使其得到及時(shí)救治。任何單位和個(gè)人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人。”

5. 遵守國(guó)際法律和規(guī)則

國(guó)門生物安全立法不僅包括國(guó)內(nèi)立法，還包括許多國(guó)際法律和規(guī)章，如聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》以及該公約下的《安全議定書》和《關(guān)于遺傳資源獲取與惠益分享的名古屋議定書》，世界貿(mào)易組織《與貿(mào)易相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》，世界衛(wèi)生組織《國(guó)際衛(wèi)生條例》，世界海關(guān)組織《京都公約》《內(nèi)羅畢公約》等。根據(jù)我國(guó)基本法律原則，應(yīng)遵守國(guó)際法律和規(guī)則，我國(guó)締結(jié)的有關(guān)國(guó)際條約，優(yōu)先適用，聲明保留的除外。例如我國(guó)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》第24條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的有關(guān)衛(wèi)生檢疫的國(guó)際條約同本法有不同規(guī)定的，適用該國(guó)際條約的規(guī)定。但是，中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外。”

三、國(guó)門生物安全的基本法律制度

1. 國(guó)境衛(wèi)生檢疫法律制度

國(guó)境衛(wèi)生檢疫是為防止疫病由國(guó)內(nèi)傳出或國(guó)外傳入，對(duì)進(jìn)出境的船舶、飛機(jī)、車輛、交通員工、旅客、行李、貨物等實(shí)施醫(yī)學(xué)檢查、衛(wèi)生檢查和必要的衛(wèi)生處理。國(guó)境衛(wèi)生檢疫，是防止檢疫和檢測(cè)傳染病、國(guó)際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件跨境傳播的第一道屏障，是對(duì)入侵事件進(jìn)行處理的第一現(xiàn)場(chǎng)，是對(duì)入侵事件的評(píng)估、預(yù)警及后續(xù)處置的第一環(huán)節(jié)，是維護(hù)國(guó)門生物安全的最前沿。國(guó)境衛(wèi)生檢疫法律制度是調(diào)整國(guó)境衛(wèi)生檢疫社會(huì)關(guān)系的法律制度，包括國(guó)內(nèi)衛(wèi)生檢疫法律制度和國(guó)際衛(wèi)生檢疫法律制度。我國(guó)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》共6章28條，分別對(duì)國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)、傳染病范圍、檢疫、傳染病監(jiān)測(cè)、衛(wèi)生監(jiān)督、法律責(zé)任等作了規(guī)定。國(guó)務(wù)院根據(jù)該法規(guī)定制定《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》共113條，進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)規(guī)定。此外還有其他相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。國(guó)際衛(wèi)生檢疫法律制度主要是以世界衛(wèi)生組織（WHO）為代表的《國(guó)際衛(wèi)生條例》，該條例包含了面對(duì)疾病國(guó)際傳播，為了確保最大限度地安全，最小程度地干擾國(guó)際交通、空港和海港所應(yīng)采取的常規(guī)措施，規(guī)定了世界衛(wèi)生組織及各國(guó)在應(yīng)對(duì)和控制傳染病暴發(fā)方面所發(fā)揮的作用和義務(wù)。

2. 進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法律制度

為防止動(dòng)物傳染病、寄生蟲病和植物危險(xiǎn)性病、蟲、雜草以及其他有害生物傳入、傳出國(guó)境，保護(hù)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)和人體健康，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展，我國(guó)制定了《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》，該法共8章50條，分別對(duì)動(dòng)植物檢疫機(jī)關(guān)、進(jìn)境檢疫、出境檢疫、過境檢疫、攜帶郵寄物檢疫、運(yùn)輸工具檢疫、法律責(zé)任作了規(guī)定。國(guó)務(wù)院根據(jù)該法規(guī)定制定《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》共68條，進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)規(guī)定。我國(guó)是世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）、《國(guó)際植物保護(hù)公約》（IPPC）、亞太地區(qū)植保委員會(huì)（APPPC）等國(guó)際組織的成員國(guó)，加入《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》（SPS）、《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》（CITES）和《生物多樣性公約》（CBD），參與國(guó)際多邊合作，和100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立雙邊合作。形成了以《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》為核心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及我國(guó)締結(jié)或參加的有關(guān)動(dòng)植物檢疫的國(guó)際條約、雙邊協(xié)定、協(xié)議等在內(nèi)的一整套進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法律制度。

3. 進(jìn)出口食品安全管理法律制度

進(jìn)出口食品安全管理法律制度是調(diào)整進(jìn)出口食品安全管理活動(dòng)的各種法律規(guī)范的總和。我國(guó)涉及進(jìn)出口食品安全管理的法律主要有《食品安全法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》，和《食品安全法實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)的行政法規(guī)，以及《進(jìn)出口食品安全管理辦法》等部門規(guī)章。進(jìn)口食品安全管理的法律制度主要包括風(fēng)險(xiǎn)分析與檢疫準(zhǔn)入制度進(jìn)口食品企業(yè)注冊(cè)登記制度、進(jìn)口食品企業(yè)備案制度、進(jìn)口食品檢疫審批制度、進(jìn)口食品通關(guān)制度、進(jìn)口食品檢驗(yàn)檢疫合格評(píng)定制度、進(jìn)口標(biāo)簽監(jiān)管制度、進(jìn)口食品召回制度。出口食品管理的法律制度包括出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案制度、出口食品種養(yǎng)基地備案管理制度、出口食品境內(nèi)銷售市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、出口食品通關(guān)制度、出口食品檢驗(yàn)檢疫合格評(píng)定制度、出口食品疫病疫情監(jiān)測(cè)制度、出口食品殘留檢監(jiān)控制度、供港澳地區(qū)食品安全監(jiān)管制度等。國(guó)際法律中最主要的是世界貿(mào)易組織（WTO）的《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》（SPS）和《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》（TBT），有關(guān)食品類的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)主要包括三大國(guó)際組織公布的標(biāo)準(zhǔn)、指南和建議，即食品法典委員會(huì)（CAC）制定的《國(guó)際食品法典》、世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）制定的《陸生動(dòng)物衛(wèi)生法典》和《水生動(dòng)物法典》以及國(guó)際植物保護(hù)公約（IPPC）制定的《植物檢疫措施國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)》等。

4. 重點(diǎn)打擊野生動(dòng)物和

洋垃圾走私的法律制度

野生動(dòng)物等珍貴動(dòng)物及其制品走私、珍稀植物及其物制品走私、洋垃圾等廢物走私，不僅破壞了生態(tài)環(huán)境，而且增加了傳染病傳播隱患，損害人民生命健康。我國(guó)《海關(guān)法》將野生動(dòng)物走私和洋垃圾走私納入禁止的范圍，規(guī)定違反海關(guān)法規(guī)，逃避海關(guān)監(jiān)管，偷逃應(yīng)繳稅款，違反國(guó)家禁止限制性管理規(guī)定的，是走私罪或走私行為?！逗ｊP(guān)行政處罰實(shí)施條例》對(duì)走私行為的處罰進(jìn)行了具體規(guī)定?！缎谭ā贩謩t第3章第2節(jié)“走私罪”規(guī)定了十個(gè)走私個(gè)罪，包括走私廢物罪、走私珍貴動(dòng)物及其制品罪、走私國(guó)家禁止進(jìn)出口貨物物品罪等。此外，《海關(guān)法》規(guī)定國(guó)家設(shè)立緝私警察，建立聯(lián)合緝私、統(tǒng)一處理的緝私體制。圍繞打擊野生動(dòng)物和洋垃圾走私，已經(jīng)形成包括《刑法》《海關(guān)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律，《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》《野生植物保護(hù)條例》等行政法規(guī)和部門規(guī)章在內(nèi)的法律制度，建立了海關(guān)緝私體制，和世界海關(guān)組織等國(guó)際組織、國(guó)家地區(qū)開展國(guó)際多邊、雙邊合作機(jī)制，在打擊象牙、穿山甲等野生動(dòng)物走私、洋垃圾走私，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全等方面發(fā)揮了積極作用。

四、完善國(guó)門生物安全立法的相關(guān)建議

1. 加強(qiáng)生物安全立法的基礎(chǔ)研究

我國(guó)《生物安全法》正在立法，草案審議中，“生物恐怖襲擊、生物技術(shù)誤用謬用、實(shí)驗(yàn)室生物泄漏……新的生物威脅對(duì)維護(hù)國(guó)家安全提出了新挑戰(zhàn)，引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注。在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議和二次會(huì)議期間，共有214位全國(guó)人大代表提出7件有關(guān)生物安全立法的議案”，但這次新冠肺炎疫情暴發(fā)給立法提出了新的課題，有必要重新審視生物安全法的基礎(chǔ)概念和立法定位。

事實(shí)上，“生物安全”是一個(gè)非常有爭(zhēng)議的概念，對(duì)它的認(rèn)識(shí)沒有統(tǒng)一。在2014年4月15日中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平總書記首次提出總體國(guó)家安全觀時(shí)，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建集各種傳統(tǒng)安全問題與非傳統(tǒng)安全問題于一體的國(guó)家安全體系。當(dāng)時(shí)，習(xí)近平總書記論述的國(guó)家安全要素共12個(gè)，即國(guó)民安全、政治安全、政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全。有觀點(diǎn)認(rèn)為，生物安全是資源安全下的國(guó)家安全二級(jí)要素，是國(guó)家安全的次級(jí)要素。這種含義上的生物安全概念，是生物安全的本意，其含義就是人要敬畏自然，敬畏生物，盡量使各種生物（包括其基因）處于自然的安全狀態(tài)，保持生物物種本身的延續(xù)和多樣性。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，與資源安全一樣，科技安全也是國(guó)家安全的基本要素、一級(jí)要素，其下也包括許多二級(jí)要素、三級(jí)要素，其中一個(gè)二級(jí)要素就是“科技應(yīng)用安全”，“生物技術(shù)應(yīng)用安全”則是“科技應(yīng)用安全”下的國(guó)家安全三級(jí)要素之一。再有觀點(diǎn)認(rèn)為，“生物武器”特別是“基因武器”出現(xiàn)后，“生物武器安全”，特別是基因武器安全，必然成為軍事安全中武器裝備安全的要素之一，從而成為國(guó)家安全體系中軍事安全下的一個(gè)國(guó)家安全三級(jí)要素。不同的認(rèn)識(shí)，必然導(dǎo)致對(duì)生物安全立法不同的定位，也會(huì)影響生物安全立法體系，現(xiàn)有草案八大類內(nèi)容及其重點(diǎn)都有必要重新審議。

2. 將國(guó)門生物安全納入生物安全立法體系

國(guó)門生物安全是生物安全的重要內(nèi)容，國(guó)門生物安全區(qū)別于生物安全的地方在于前者是基于“國(guó)門“的生物安全。早期的國(guó)門建在陸路邊境，是供人員、貨物、物品和交通工具直接出入國(guó)（關(guān)、邊）境的港口、機(jī)場(chǎng)、車站、跨境通道等。隨著航空、公路、鐵路運(yùn)輸以及集裝箱運(yùn)輸、高速公路網(wǎng)、計(jì)算機(jī)技術(shù)的廣泛運(yùn)用，口岸的外延發(fā)生了變化，出現(xiàn)了內(nèi)陸型航空口岸和非邊境的內(nèi)陸型公路、鐵路口岸，國(guó)門也向內(nèi)陸延伸。截至 2018年2 月，全國(guó)共有經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)開放的口岸306個(gè)，其中水運(yùn)口岸138個(gè)（海運(yùn)口岸83個(gè)，內(nèi)河口岸55個(gè)），航空口岸 73個(gè)，鐵路口岸20個(gè)，公路口岸75個(gè)，形成了全方位、多層次、立體化的國(guó)門安全網(wǎng)絡(luò)體系。國(guó)門安全也呈現(xiàn)出是一種動(dòng)態(tài)安全、是一種跨界安全、是一種共生安全、是一種主動(dòng)安全、是一種國(guó)際性的國(guó)內(nèi)安全等5個(gè)方面特點(diǎn)。《生物安全法》草案中盡管對(duì)防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情，防范外來物種入侵與保護(hù)生物多樣性有所涉及，但對(duì)充分發(fā)揮“國(guó)門”作用主動(dòng)防控生物安全重視不夠，研究不夠，系統(tǒng)安排不夠，和世界各國(guó)普遍重視國(guó)門邊境管控作用有差距，《生物安全法》將國(guó)門生物安全納入其立法體系十分迫切和必要。

3. 完善以海關(guān)法為核心的

國(guó)門生物安全法律制度

隨著檢驗(yàn)檢疫職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)，我國(guó)《海關(guān)法》面臨修改。由于現(xiàn)存《海關(guān)法》《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》《食品安全法》，關(guān)于海關(guān)法的修改有兩種不同模式：一種模式是法律修訂模式。全面吸收整合檢驗(yàn)檢疫相關(guān)法律的主體內(nèi)容到海關(guān)法中，廢止檢驗(yàn)檢疫相關(guān)法律，形成以《海關(guān)法》核心的，相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章組成的完整統(tǒng)一的海關(guān)法律體系。另一種模式是法律修正模式。在基本保持現(xiàn)行海關(guān)法與檢驗(yàn)檢疫法律相對(duì)獨(dú)立格局下，形成《海關(guān)法》和檢驗(yàn)檢疫相關(guān)法律的多法并存的海關(guān)法律體系。這兩種模式各有利弊，前者立法較為徹底，和現(xiàn)有海關(guān)法律改革實(shí)踐一致，但立法難度大。后者立法相對(duì)容易，但《海關(guān)法》和檢驗(yàn)檢疫法律之間并存，會(huì)留下法律之間的位階及協(xié)調(diào)關(guān)系等后遺癥。

我贊同法律修訂模式，從海關(guān)法發(fā)展歷史來看，面臨的主要矛盾和主要問題經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)全球化背景下貿(mào)易便利化問題，到911恐怖事件后貿(mào)易安全問題，再到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)全球安全治理問題。因此，從國(guó)門安全入手，將檢驗(yàn)檢疫法律涉及的國(guó)門生物安全一并納入《海關(guān)法》中是符合當(dāng)今海關(guān)法發(fā)展規(guī)律和方向的?！逗ｊP(guān)法》可以改變現(xiàn)在按照進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品監(jiān)管對(duì)象監(jiān)管和征收關(guān)稅的邏輯主線，按照事前、事中、事后監(jiān)管的執(zhí)法模式分三段立法，以國(guó)門安全風(fēng)險(xiǎn)管理為基本方法，分風(fēng)險(xiǎn)防控、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、事后稽查三段，在三段中分別融入檢驗(yàn)檢疫國(guó)門生物安全的內(nèi)容，形成一個(gè)完整的國(guó)門安全海關(guān)法律體系。

4. 國(guó)境衛(wèi)生檢疫立法應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題

一是對(duì)照《國(guó)際衛(wèi)生條例2015》完善相關(guān)法律規(guī)定。包括統(tǒng)一相關(guān)概念，如國(guó)內(nèi)法中“國(guó)境口岸”和國(guó)際條約中“入境口岸”，國(guó)際條約中“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”和國(guó)內(nèi)法中“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”“檢疫傳染病”和“監(jiān)測(cè)傳染病”；明確規(guī)定公共衛(wèi)生事件的評(píng)估和通報(bào)程序；明確衛(wèi)生檢疫機(jī)構(gòu)和口岸核心監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)能力等。

二是完善出境衛(wèi)生檢疫疾病病種和強(qiáng)制措施等規(guī)定?！秶?guó)境衛(wèi)生檢疫法》中對(duì)檢疫傳染病染疫人及染疫嫌疑人有相關(guān)規(guī)定，但對(duì)于出境監(jiān)測(cè)的其他疾病病種和目錄沒有明確規(guī)定，且對(duì)于其他需重點(diǎn)關(guān)注的傳染病缺少具體檢疫要求，沒有規(guī)定采取留驗(yàn)、限制出境等強(qiáng)制措施，需要補(bǔ)充規(guī)定；

三是明確進(jìn)出境個(gè)人及交通工具負(fù)責(zé)人在傳染病疑似病例主動(dòng)申報(bào)的責(zé)任。對(duì)于那些處于傳染病潛伏期或隱性感染的旅客，或者具有發(fā)熱等不適癥狀的旅客通過提前服藥等方式逃避檢疫，應(yīng)進(jìn)一步明確其法律責(zé)任；

四是建立完整的入境申報(bào)和跟蹤制度，對(duì)患有艾滋病、性病、麻瘋病的外國(guó)人入境進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，控制疾病傳播。